Конституционный Совет по представлению суда рекомендовал Правительству привести в соответствие с законом Правила оформления документов на выезд за пределы республики на постоянное место жительства
Астана, 13 февраля 2017 г.
Темиртауский городской суд Карагандинской области обратился в Конституционный Совет с представлением о проверке конституционности Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства от 28 марта 2012 года № 361 (Правила).
Конституционный Совет, рассмотрев представление суда, установил следующее.
В производстве суда находится гражданское дело по иску Б. к М. о разрешении истице выезда на постоянное жительство в Российскую Федерацию. Основанием для обращения в суд стал отказ М. — отца Б. — дать ей письменное разрешение на выезд. В связи с чем, Б. просит суд разрешить ей выезд на постоянное жительство в РФ.
Исследовав материалы гражданского дела, и, заслушав пояснения истицы, суд усмотрел ущемление закрепленных Конституцией прав человека и гражданина в связи с противоречием подпункта 3) пункта 7 Правил пункту 2 статьи 21 и пункту 1 статьи 39 Конституции. В связи с этим, суд в соответствии со статьей 78 Конституции приостановил производство по гражданскому делу и обратился в Конституционный Совет с вышеуказанным представлением.
Проанализировав нормы Конституции применительно к предмету обращения, Конституционный Совет полагает, что установление Правительством в Правилах нормы о необходимости получения согласия на выезд от определенных категорий граждан, при понимании ее адекватно смыслу статей 12 и 34 Конституции, направлено на обеспечение исполнения закрепленных Законом и Кодексом о браке (супружестве) и семье (КоБС) обязательств выезжающего и, следовательно, не противоречит Основному Закону.
Вместе с тем, Конституционный Совет посчитал, что в Законе от 22 июля 2011 года № 477-IV «О миграции населения» (Закон), Правилах, Стандарте государственной услуги «Оформление документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства», утвержденном Приказом Министра внутренних дел РК от 19 марта 2015 года № 254 (Стандарт) и Регламенте государственной услуги «Оформление документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства», утвержденном Приказом Министра внутренних дел РК от 30 мая 2015 года № 498 (Регламент) содержатся нормы, допускающие неоднозначное их толкование и порождающие правовые неопределенности.
Настоящие Правила определяют порядок выезда граждан Республики Казахстан за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства. Однако условия и порядок выезда на постоянное место жительства закреплены, как того требует Конституция, статьей 55 Закона.
В Правилах, Стандарте и Регламенте не реализовано требование статьи 56 Закона: «Во всех случаях ограничения права на выезд из Республики Казахстан на постоянное место жительства органы внутренних дел выдают гражданину Республики Казахстан уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения и порядок обжалования данного решения». Нечетко просматриваются исходные начала при определении различий в списках документов, которые обязаны представить граждане республики, находящиеся в Казахстане, и граждане республики, временно выехавшие за пределы страны и изъявившие впоследствии желание остаться там на постоянное место жительства, обращающиеся в загранучреждения Республики Казахстан. Для указанной категории граждан необязательно представление всех документов, предусмотренных пунктом 7 Правил. Правовым следствием этого является неравенство выезжающих на постоянное место жительства граждан и различная степень защищенности прав лиц, в отношении которых у выезжающих имеются неисполненные обязательства.
Конституционный Совет разделил позицию Правительства о том, что основанные на нормах КоБС положения подпункта 3) пункта 7 Правил должны обеспечивать защиту определенных категорий граждан. Однако в изложенной редакции Правила меняют содержание регулируемых отношений с юридически определенных на юридически неопределенные. В Законе (подпункты 4) и 7) статьи 56) точно указаны субъекты, которым временно отказывается в выезде из республики, документальные основания и сроки ограничения данного права. В Правилах же перечень субъектов-алиментополучателей оставлен открытым, в нем указаны не только те субъекты, кто имеют юридически оформленные алиментные обязательства, но и лица, имеющие потенциальное право на алименты. Роль и значение требования о представлении «нотариально удостоверенного заявления» не сводятся лишь к документальной стороне оформления выезда. Оно накладывает на выезжающего дополнительную обязанность по самостоятельному поиску потенциальных получателей алиментов, причем даже в условиях, когда с указанными лицами родственные отношения не поддерживались, либо эти лица ему не известны. Но в зависимости от исполнения данной обязанности впоследствии будет приниматься решение об удовлетворении заявления о выезде либо об отказе.
В данном случае инициатива обращения в суд принадлежит заинтересованному лицу, как имеющему право на алименты, так и их плательщику. Должнику временно отказывается в выезде из республики на постоянное место жительства впредь до выполнения его обязательств, установленных КоБС.
По мнению Конституционного Совета, Законом и КоБС закреплено сбалансированное соотношение свободы и ответственности в обеспечении конституционных прав выезжающих на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан и остающихся в стране лиц, нуждающихся в содержании со стороны выезжающего. Возложение на выезжающее лицо обязанности по представлению нотариально удостоверенного заявления от проживающих в Республике Казахстан лиц, имеющих по закону право на получение от выезжающих алиментов, об отсутствии у них возражений на выезд фактически переводит гражданско-правовой спор об алиментных обязательствах в конституционно-правовую сферу о запрете человеку на осуществление права, установленного пунктом 2 статьи 21 Конституции.
Между тем, подпункт 3) пункта 7 Правил в части «В тех случаях, когда заявитель по каким-либо причинам не может получить такое заявление, вопрос решается в судебном порядке» характеризуется значительной правовой неопределенностью, порождающей разночтения в части предмета исковых требований и особенностей процесса рассмотрения исков. Изучение Верховным Судом дел данной категории показало, что нередко намеревающиеся выехать на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан граждане вынуждены обращаться в суд даже в тех случаях, когда лицо, от которого необходимо получить нотариально удостоверенное заявление об отсутствии возражений на выезд, проживает за пределами Казахстана. То есть в условиях, когда правовой спор фактически отсутствует, что создает существенные препятствия для реализации конституционного права на выезд.
Конституционный Совет разделил позицию Верховного Суда о том, что превентивный судебный проверочный механизм — констатация в решении суда факта отсутствия предусмотренных законом препятствий для выезда — может служить основанием вынесения положительного решения миграционной полицией.
Конституционный Совет постановил признать подпункт 3) пункта 7 Правил соответствующим Конституции. Вместе с тем Правительству рекомендовано привести Правила в соответствие с правовыми позициями Конституционного Совета, содержащимися в настоящем нормативном постановлении, а также рассмотреть вопрос об инициировании поправок в законодательные акты, регулирующие общественные отношения в сфере миграции населения, с целью более полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина.